《中華人民共和國預(yù)算法》（中華人民共和國主席令〔1994〕第21號）第28條規(guī)定：“城投債除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”因此，地方政府只能以間接方式發(fā)債，這就導(dǎo)致中國目前并沒有真正意義上的市政債券，而只有名義上的市政債券，即城投債。同時，城投債又有別于真正意義上的企業(yè)債，其發(fā)債方主要承擔地方政府的相關(guān)職能，并城投債享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策，很少基于“利潤最大化”原則進行自主經(jīng)營和自負盈虧。1993年4月15日，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司成功發(fā)行了中國第一只城投債，揭開了中國城投債發(fā)行的序幕。從此，城投債各地方政府紛紛效仿上海，城投債規(guī)模不斷增加。目前中國地方政府所進行的債券融資，依據(jù)資金用途和發(fā)行主體的不同，具體來說可劃分為三個層次。一是用于道路橋梁、城投債公共交通和公用事業(yè)等市政建設(shè)項目，這是中國地方政府債券融資的主要目的，債券發(fā)行人多為地方政府組建的城投公司。城投公司既是中國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營的主體，也是地方政府市政建設(shè)的融資平臺。二是用于高速公路、港口、機場、開發(fā)區(qū)和能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，債券發(fā)行人通常是地方政府設(shè)立的經(jīng)營企業(yè)，也屬于市政債券范疇，從廣義上講，城投債這類債券也可以納入城投債范疇。三是由中央代地方政府發(fā)行的地方債，本質(zhì)上更接近準國債。

一般來說，城投債主要具有以下幾個顯著特征：（1）盡管募集的資金通常投向資本密集、投資回報期長和具有公共物品性質(zhì)的市政項目，城投債但從債券的立項、設(shè)計、審批、發(fā)行、流通到清償，則完全套用了企業(yè)債券的運作模式。它實際上是地方政府借企業(yè)的“殼”，實現(xiàn)為其籌集市政建設(shè)資金的目的。（2）借了“殼”的地方政府一方面在債券發(fā)行計劃上給予發(fā)債企業(yè)極大傾斜，另一方面為發(fā)債企業(yè)提供諸如隱性擔保、開發(fā)許可和稅收優(yōu)惠等各種政策，而且一旦出現(xiàn)兌付問題，地方政府有責任代為清償。因此，城投債的發(fā)行不是純粹的企業(yè)行為，而是帶有很強的地方政府行為痕跡。（3）信用級別高、收益率高，投資者購買踴躍。地方政府信用是僅次于國家信用的第二大信用體系，以地方政府信用作為最終保障的城投債在信用級別方面具有相當優(yōu)勢，同時大型國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行為其提供直接融資擔保。由于城投債按照企業(yè)債模式運作，它與一般企業(yè)債券相比的信用優(yōu)勢在債券定價上并未得到充分體現(xiàn)，這就為投資者提供了一個以較低風(fēng)險取得較高收益的機會。