受《中華人民共和國預(yù)算法》（中華人民共和國主席令〔1994〕第21號）和《中華人民共和國擔(dān)保法》（中華人民共和國主席令〔1995〕第50號）等法律法規(guī)的約束，中國地方政府的融資活動長期缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化管理，政府融資平臺處于自發(fā)尋求融資渠道和變相發(fā)債的狀態(tài)，成為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來源。中央政府不允許地方政府發(fā)行債券，地方政府在缺少直接融資手段的情況下，政府融資平臺往往會過度依賴對外借款，或?qū)ν怆[性擔(dān)保借款等間接融資方式。實(shí)際上，目前中國許多地方直接融資市場潛力很大，地方政府融資結(jié)構(gòu)之所以失調(diào)是由于缺少直接融資手段，國家不允許地方政府發(fā)行債券。為滿足日益擴(kuò)大的資金需求，部分地方政府不得不變相發(fā)債，打國家政策的“擦邊球”，加大了地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也給地方經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行留下了隱患。

首先，中國地方政府“多頭舉債、多頭管理、條塊分割”的局面一直存在，不僅地方政府及其財(cái)政部門是債務(wù)主體，很多部門、事業(yè)單位以及一些具有政府背景的公司都可以借債。而且這些部門、事業(yè)單位和公司的負(fù)債通常自行管理，基本游離于財(cái)政和審計(jì)等部門管理之外。其次，舉債缺乏嚴(yán)格的審批程序，部門或單位舉債沒有由綜合性部門進(jìn)行歸口管理，債務(wù)收支未納入預(yù)算，沒有經(jīng)過人大的審查批準(zhǔn)。最后，舉債的“責(zé)、權(quán)、利”未結(jié)合，“借、用、還”不統(tǒng)一，有些部門或單位借債和用款很積極，但對負(fù)債成本和債務(wù)償還責(zé)任卻很少考慮。

我國絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要由地方政府投資，投資負(fù)擔(dān)過重為地方政府帶來了空前的融資壓力，迫使地方融資平臺較少考慮成本與風(fēng)險(xiǎn)因素，而政府融資平臺以融資規(guī)模最大化來衡量龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投資，使得地方政府融資模式缺乏自我約束，這主要體現(xiàn)在如下三個方面：一是融資平臺缺乏整體負(fù)債規(guī)模約束。地方政府成立地方融資平臺的最主要目的是為了最大限度的籌措資金，至于資本與負(fù)債之間的比例是否失調(diào)、負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)是否超出了地方融資平臺的承受能力，往往不在考慮范圍之內(nèi)。二是地方融資平臺缺乏投資方向約束。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有些領(lǐng)域需要政府投資，而有些領(lǐng)域可以由社會投資人投資建設(shè)。在當(dāng)前情況下，地方融資平臺往往大包大攬，參與了原本可以由市場主體投資建設(shè)的領(lǐng)域，造成資金分流，該政府融資平臺投資的領(lǐng)域卻往往缺乏資金，或者造成負(fù)債規(guī)模過于龐大。三是地方融資平臺缺乏承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。由于地方政府與地方融資平臺實(shí)際上是一家，因而地方融資平臺無法獨(dú)立對融資風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。在具體的項(xiàng)目選擇和決策上，地方政府成為主要的決策者，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)合理性被較少考慮，這往往容易出現(xiàn)過于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資或者重復(fù)建設(shè)投資。地方融資平臺不僅缺乏內(nèi)部約束，也缺乏外部約束。地方政府融資行為往往具有較大的外部性，涉及金融部門作為債權(quán)人與老百姓作為受益人的切身利益，需要全社會的監(jiān)督與約束。但在現(xiàn)階段，政府融資平臺來自外部的強(qiáng)力約束嚴(yán)重缺位。目前，政府投資項(xiàng)目尚未真正納入公共預(yù)算的人大監(jiān)管體系，在政府投資預(yù)算編制未細(xì)化的情況下，人大對政府公共投資項(xiàng)目決策是否科學(xué)、前期準(zhǔn)備是否充分、預(yù)算安排是否合理、資金來源是否落實(shí)、能否取得預(yù)期效果和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否可控等重大問題，較難提出實(shí)質(zhì)性意見，較難發(fā)揮其對政府投資預(yù)算的審批與監(jiān)管職能。